Ouvidoria pública na Lei 13.460/2017: manifestações, prazos e o que o órgão precisa controlar

Existe uma diferença silenciosa entre ter um canal de atendimento e ter um processo de atendimento. O canal é o formulário, o telefone, o balcão. O processo é o que acontece depois: quem lê, quem classifica, quem responde, em quanto tempo e com qual desfecho. Muitos órgãos têm o primeiro e não têm o segundo, e a diferença só aparece quando alguém pergunta quantas manifestações foram respondidas dentro do prazo no semestre.

A Lei 13.460/2017, conhecida como Código de Defesa do Usuário do Serviço Público, trata exatamente dessa segunda parte. Ela não cria uma ouvidoria nova em cada lugar; ela define o que o usuário pode esperar, o que precisa estar publicado e o que precisa acontecer entre a entrada da manifestação e a resposta. Este artigo olha para isso do ponto de vista de quem gerencia a operação do atendimento, e não do ponto de vista de quem redige o normativo.

O que a lei colocou no lugar do balcão

Três obrigações concentram quase todo o esforço prático de quem precisa cumprir a lei: publicar uma Carta de Serviços ao Usuário, manter um canal de manifestação com tratamento e prazo definidos, e avaliar de forma continuada os serviços prestados. Ao lado delas, a lei lista direitos básicos que descrevem o atendimento esperado: igualdade no tratamento, atendimento por ordem de chegada com as prioridades asseguradas em lei, atendimento respeitoso e cortês em local acessível, salubre e seguro, uso de linguagem simples e cumprimento dos prazos.

Nenhum desses itens é abstrato o bastante para escapar da rotina. "Linguagem simples" vira o texto da resposta padrão. "Cumprimento de prazos" vira um campo de data em algum lugar. E "atendimento por ordem de chegada" vira a regra de fila na triagem, que é onde a maior parte dos problemas começa.

Vale registrar um ponto de calendário que ainda gera dúvida: a lei previu implantação escalonada, mas a Controladoria-Geral da União informa, na sua Central de Defesa dos Usuários de Serviços Públicos, que todos os prazos previstos para a implementação já foram esgotados. Não existe mais fase de transição a invocar.

A Carta de Serviços é o que torna a reclamação verificável

A Carta de Serviços ao Usuário é o documento em que o órgão informa quais serviços presta, a forma de prestação, os prazos e os padrões de qualidade do atendimento, além de onde o usuário pode apresentar manifestação sobre aquele serviço. Ela deve passar por atualização periódica e ficar permanentemente divulgada no sítio eletrônico do órgão ou da entidade.

A leitura comum é que a carta serve para informar o cidadão. Serve, mas o efeito interno é maior do que o externo. Sem prazo publicado, toda reclamação sobre demora é uma questão de opinião: o cidadão acha demorado, o setor acha razoável, e não há critério para decidir. Com prazo publicado, a mesma reclamação vira uma verificação objetiva, que termina em "cumpriu" ou "não cumpriu". É a mesma lógica de um acordo de nível de serviço no setor privado, assunto que detalhamos no artigo sobre o que é SLA e como calculá-lo na operação.

Daí vem a recomendação mais desconfortável deste texto: publique o prazo que o órgão consegue cumprir, e não o prazo que soa bem. Uma carta com prazos irreais cria um passivo de descumprimento documentado, que aparece na primeira consulta do controle interno. Prazo apertado no papel e frouxo na prática é pior do que prazo honesto.

Cinco portas de entrada, um processo só

No tratamento das manifestações de ouvidoria, a Controladoria-Geral da União trabalha com cinco categorias: elogio, sugestão, solicitação, reclamação e denúncia. A lei apresenta os tipos de manifestação sem tratar a lista como limite, o que significa que a classificação usada por cada órgão deve estar prevista na sua própria regulamentação, e não improvisada por quem atende.

A classificação parece burocrática e não é. Ela determina três coisas de uma vez: para onde a manifestação vai, qual o prazo aplicável e que tipo de resposta encerra o caso. Uma solicitação de serviço mal classificada como reclamação entra na fila errada. Uma denúncia classificada como reclamação perde o cuidado adicional que o tema exige quanto ao tratamento da identidade de quem manifesta, algo que cada ente precisa disciplinar na sua norma.

As oito etapas do tratamento

A Portaria CGU nº 581/2021, que organiza o tratamento de manifestações no âmbito federal, descreve um encadeamento que serve de referência prática para qualquer órgão, mesmo os que não estão sujeitos a ela:

1. recebimento da manifestação;
2. registro na plataforma Fala.BR;
3. triagem;
4. encaminhamento a outros órgãos, quando necessário;
5. análise prévia;
6. solicitação de complementação de informações;
7. trâmite à unidade responsável;
8. publicação de resposta conclusiva.

Repare que só duas dessas etapas envolvem o cidadão. As outras seis são internas, e é nelas que o prazo é consumido. Um processo de ouvidoria que não registra a passagem por cada etapa não consegue responder à pergunta mais útil de todas: em qual delas o tempo está parado?

O relógio de 30 dias e o relógio interno de 20

No Poder Executivo federal, o conjunto de prazos é o seguinte.

O detalhe que muda a rotina está na relação entre as duas primeiras linhas. O prazo interno de até 20 dias vive dentro do prazo externo de 30. Se a ouvidoria demora cinco dias para triar e encaminhar, e a unidade responsável usa os 20 dias inteiros, sobram cinco dias para analisar a resposta recebida, verificar se ela de fato responde e redigir a devolutiva ao usuário. É pouco, e é por isso que tantas manifestações terminam em prorrogação.

Para estados, municípios e demais entes, os prazos aplicáveis são os da sua própria regulamentação, que segue a lei nacional mas pode detalhar procedimentos. O Senado Federal, em material de orientação a câmaras municipais, resume o mesmo desenho: até 30 dias para as manifestações, prorrogáveis por mais 30 com justificativa, e 20 dias para pedidos de informação regidos pela Lei de Acesso à Informação, prorrogáveis por 10.

Quatro pontos onde o prazo se perde

1. Triagem sem dono

A manifestação entra, alguém lê, e ela fica aguardando "definição". Esse intervalo raramente é medido porque não corresponde a nenhuma etapa formal. Na prática, é onde mora a maior parte do atraso. A correção é simples de descrever e trabalhosa de implantar: a triagem precisa ter responsável nomeado, prazo próprio e um lugar onde a manifestação apareça como pendente para alguém específico.

2. Manifestação que muda de natureza no meio do caminho

Uma solicitação de serviço que, ao ser analisada, revela um indício de irregularidade. Uma reclamação que na verdade é um pedido de informação. Reclassificar é legítimo e necessário, mas o relógio não recomeça: continua contado do recebimento original. Órgãos que reiniciam a contagem ao reclassificar estão criando um atraso invisível para si mesmos.

3. Resposta que não é conclusiva

"Sua manifestação foi encaminhada ao setor competente" não encerra nada. Encerra o registro, não o caso, e costuma voltar como nova manifestação do mesmo cidadão sobre o mesmo assunto, agora com mais desgaste. Vale um teste simples antes de publicar a resposta: ela informa o que foi apurado, o que foi decidido e o que o usuário pode fazer em seguida? Se a resposta a alguma dessas três perguntas for não, ainda não é conclusiva.

4. Prorrogação sem justificativa registrada

A prorrogação é prevista e legítima, desde que justificada de forma expressa. O problema surge quando ela vira rotina automática, acionada no dia 29 sem que ninguém escreva por quê. Além de fragilizar a formalidade, o órgão perde o dado mais interessante que a prorrogação produz: o motivo. Uma série de justificativas acumuladas em seis meses mostra com clareza qual unidade não tem capacidade de resposta.

Da manifestação ao indicador

A lei prevê avaliação continuada dos serviços públicos e aponta os aspectos a observar: a satisfação do usuário, a qualidade do atendimento prestado, o cumprimento dos compromissos e prazos definidos, a quantidade de manifestações recebidas e as medidas adotadas para melhoria do serviço. Traduzindo para painel de gestão, quatro medidas dão conta da maior parte do acompanhamento.

• Percentual de respostas dentro do prazo. O indicador mais direto de conformidade. Precisa ser calculado sobre manifestações encerradas no período, não sobre o estoque total.
• Tempo médio e percentil do ciclo completo. A média esconde os casos extremos. O percentil 90, por exemplo, mostra o tempo que nove em cada dez manifestações não ultrapassam, e é o número que corresponde à experiência de quem espera. Tratamos dessa diferença em detalhe no artigo sobre como medir e reduzir o tempo de atendimento.
• Taxa de prorrogação por unidade. Mostra onde a capacidade de resposta não acompanha a demanda.
• Reincidência por assunto. Quantas manifestações diferentes tratam do mesmo problema. É o indicador que transforma ouvidoria em insumo de melhoria, e não apenas em contabilidade de reclamações.

Onde a manifestação entra: plataforma nacional ou sistema próprio

No âmbito federal, a porta de entrada é o Fala.BR, a Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação do Poder Executivo federal, desenvolvida e mantida pela Controladoria-Geral da União. Ela reúne em um mesmo ambiente os pedidos de acesso à informação e as manifestações de ouvidoria. Segundo a própria CGU, pela plataforma é possível encaminhar solicitações a mais de 310 órgãos e entidades do Poder Executivo federal, além de cerca de duas mil outras instâncias de estados, municípios e serviços sociais autônomos que aderiram ao sistema.

Para um município que está estruturando a ouvidoria, isso coloca uma decisão concreta: aderir a uma plataforma já existente ou operar sistema próprio. Três critérios costumam decidir a questão sem muita discussão.

• Volume e variedade. Volume baixo e assuntos homogêneos favorecem a adesão a uma plataforma pronta. Volume alto com fluxos muito específicos por secretaria pede um sistema que o órgão consiga configurar.
• Necessidade de integração. Se a manifestação precisa virar ordem de serviço em outro sistema, ou se o prazo da ouvidoria depende de um atendimento em campo, a pergunta deixa de ser sobre a ouvidoria e passa a ser sobre integração. O tema tem armadilhas próprias, que discutimos no artigo sobre quando usar API, arquivo em lote ou acesso ao banco.
• Capacidade de manter. Sistema próprio exige equipe, atualização e continuidade. Vale a pena quando há ganho real de controle, não quando é apenas preferência.

Qualquer que seja a escolha, o requisito não muda: a manifestação precisa existir como registro com data, responsável, etapa atual e desfecho. É a mesma exigência de rastreabilidade que orienta a agenda mais ampla de digitalização de serviços públicos.

Cinco passos para o órgão que está começando

1. Publicar a Carta de Serviços com prazos que o órgão cumpre. Comece pelos serviços de maior procura e amplie depois. Carta incompleta e verdadeira é melhor do que carta completa e fictícia.
2. Fixar a classificação em norma. Definir os tipos de manifestação, o que caracteriza cada um e quem decide em caso de dúvida. Sem isso, a triagem depende do critério de quem está atendendo naquele dia.
3. Nomear responsável e substituto por assunto. Prazo curto com responsável único é prazo que fura em período de férias. A designação formal do suplente resolve o caso mais comum de atraso.
4. Registrar a data de cada etapa, não só a de abertura e a de encerramento. É a diferença entre saber que o atendimento demorou e saber onde ele demorou.
5. Fechar o ciclo entre resposta e melhoria. Revisar periodicamente os assuntos reincidentes e levar as conclusões para quem opera o serviço. Ouvidoria que só responde cumpre a lei; ouvidoria que também realimenta o processo melhora o serviço.

Nenhum desses passos depende de sistema para começar. Todos, porém, ficam inviáveis em escala sem um registro comum, porque cada um deles produz um dado que precisa ser consultado depois por outra pessoa.